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铁路用地

铁路用地是指用于铁道线路、轻轨、场站的用地。包括设计内的路堤、路堑、道沟、桥梁、林木等用地。  铁路用地是铁路运输生产的重要基础,是维护铁路运输安全的重要条件,是铁路经营的重要资产,是铁路改革与发展的重要资本。

铁路用地是指铁路部门依法取得使用权的土地,包括留用的和征收的运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地和其他用地。

(1)运输生产用地,是指为铁路运输生产所需而征收的土地,包括铁路线路用地、站场用地、为运输安全而留用的土地等。

(2)辅助生产用地,是指为铁路运输生产服务所需而征收的土地,例如铁路行车公寓等所征收的土地。这些建筑设施都是为运输生产活动服务的,所以属于辅助生产用地。

(3)生活设施用地,是指铁路企业事业单位为职工福利而征收的住房、商业网点等土地。

(4)其他用地,包括铁路建设临时用地等。

对铁路建设用地的上述划分,其意义在于:对于不同的用地,国家有不同的用地政策。 

铁路用地是铁路运输生产的重要基础,是维护铁路运输安全的重要条件,是铁路经营的重要资产,是铁路改革与发展的重要资本。其主要功能表现在以下几个方面。

1.运输生产基础条件和基本要素功能

铁路用地是运输设施的组成部分。铁路用地承载着铁路线路、桥梁、车站、站场、运输生产及组织指挥设施等所有固定设备设施,是运输生产设备设施得以附着的基础;铁路线路两侧用地是稳固铁路路基、敷设铁路通信信号管线、绿化美化沿线环境的不可或缺的重要条件;铁路用地作为铁路客货运输(服务)作业场地、线路修理作业及取弃土场地等,是运输生产得以顺利进行的必不可少的物质要素。

2.经营活动中的特殊资产功能

作为以划拨为主要方式取得使用权的铁路用地,虽然在铁路固定资产账面上价值未得到独立和充分显现,资产收益也隐含在运输收入之中,但其资产价值是客观存在的。当人们将铁路用地投入运输生产以外的经营活动时,按照国家有关规定,其转让、置换、租赁、作价入股都须评定土地使用权价格,显现土地使用权的资产价值,并围绕该资产明确投资回报关系。

3.铁路改革的重要资本功能

无论铁路运输企业改制还是铁路主辅分离辅业改制,均涉及铁路用地的处置问题。运输企业改制(包括投融资体制改革)中,铁路用地必须计入企业资产。土地一般资产量巨大,其价值显化后,对企业资产构成、股比设置、投资融资、企业发展等将具有决定性影响。主辅分离辅业改制中,铁路用地处置应按国家规定,在评定划拨土地使用权价格、显化土地资产价值后,将其计入企业资产,用于支付改制成本;亦可以作价人股、出租出借等方式投入改制企业经营。因此,铁路用地已成为铁路改革的重要资本。

4.军事用途和抢险救灾功能

国家为了国防建设需要,不仅将一些铁路设施作为军事设施来对待,而且还需要在铁路用地内修建一些专门的设施作为军事用途;为了抢险救灾需要,国家把铁路作为紧急情况下长距离运输人员和物资优先选择的方式。因此,在铁路用地中,有些是专门的重点交通设施守护用地;有些是军用专线、军用站台以及军转站、军供站等军事设施用地。同时铁路还要在适当地段、重要地点设置战备物资储备场地、抢险物资储备场地等。这些设施所使用的铁路用地,具备着军事用途和抢险救灾功能。

5.绿化防护和生态环境保护功能

我国幅员广阔,铁路线路绵延分布在各种地貌之间,不但穿山跨河,更多的则横亘于平原、高原之上,其中不少地段还要通过风沙雨雪等灾害多发地区。为了保护铁路设施,为了美化线路环境,铁路沿线绿化防护和生态环境保护就成为必不可少的重要措施。铁路沿线以绿化为手段的防护与环境美化,铁路沿线防风、防沙设施的建设与维护,铁路沿线防洪防浪设施的建设与维护,都需要铁路用地提供基础条件。铁路线路两侧留用一定宽度的土地,其作用就包括铁路绿化防护和生态环境保护功能。

6.空间隔离方式的运输安全防护功能

铁路的运输安全,必须有一定的空间距离来保证。铁路用地是提供这一空间距离,实现安全防护、保证运输畅通的重要条件。随着铁路运输方式的改变和行车速度的提高,铁路线路两侧用地作为空间隔离的安全控制手段作用越发突出。

7.完善铁路路网,改善铁路设施,提高客、货服务质量基础条件功能

铁路用地,特别是线路两侧留用地和铁路建设规划预留地,以及可供调剂利用的土地,具有铁路规划发展的储备功能。一些新线建设,既有线改造及完善车站、站场设施和旅客货主服务设施的工程,要以铁路用地为依托实现;在部分地区实施城市规划或铁路更新改造时,以铁路用地为条件,通过置换、转让等方式,不但能够满足双方用地要求,并可筹集资金,实现铁路设备设施改善。因此,铁路用地具有完善铁路路网,改善铁路设施,提高客、货服务质量的基础条件功能。

8.促进国土开发,带动经济发展功能

铁路具有促进国土开发,带动经济发展,联系城乡纽带的作用。同样,由于铁路建设和发展,铁路用地也普遍升值迅速,形成强烈的影响力,具有促进周边地区土地迅速升值,推动土地开发经营,带动周边地区经济发展的功能。 

具体而言,铁路用地具有如下特点。

1.自然特点

铁路用地基本沿铁路线路、车站等设施在全国呈串珠样线状开放式分布。点多、线长、面广、分布不均衡,且频繁跨越地方行政区划,多临界。铁路用地随着四通八达的铁路,以“带状”布局为主,跨省、连市、穿乡,纵横交错,占用地域极广,既有农村,又有城市,不受省、市、县界的限制,这是任何厂矿或市(县)占用土地所不具有的特点。

2.经济特点

一是来源的低价或无偿性。铁路用地的无偿和低价性应当是政府土地政策的基本价值取向。铁路是国民经济的交通大动脉。近年来,铁路持续运力紧张已经对我国国民经济的发展产生了重大影响。大力发展铁路是当前乃至今后很长一段时间的基本政策。而要发展铁路,铁路土地是最基本的投入。截至目前,国家对铁路一直实行的是公益性主导下的铁路用地划拨政策。铁路用地大多属于划拨用地,铁路主要承担土地征收补偿和移民安置等费用,支出相对较低。二是属于铁路企业的无形资产。铁路企业对铁路用地只享有国有土地使用权,而土地使用权不具有实物形态,因此,在资产类别上,铁路用地应当归于无形资产的范围。其价值,通常在铁路用地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资时得以显化。

3.法律特点

铁路用地是依法取得了使用权的国有土地,无论是建国时国家征收的原铁路用地,还是建国后国家留用土地,以及国家征收、划拨的土地,都属于国家所有。国家以留用、划拨等方式提供给铁路企业,乃是将土地使用权授予铁路企业。其法律凭证是国家土地管理部门依法颁发给铁路企业的土地使用权证书。

4.铁路用地属于专项用地

一是从来源看,铁路用地是国家根据铁路的性质和功能,以行政划拨为主要方式提供给铁路使用的专项用地。它作为运输设施的组成部分;是铁路运输生产的基础条件和基本要素。二是从利用类型来看,铁路用地属于建设用地,具有建设用地的特性,如非养育性和空间性。所谓非养育性,指的是建设用地所利用的是土地的承载功能和非产出功能。某些对于农业生产而言,生产能力很差的农业用地或者未利用地,也可能成为很好的建设用地。这就意味着,当建设用地与农业用地发生矛盾时,首先要考虑把养育功能较高的土地优先用于农业生产。这也是我国法律规定耕地保护的原因所在。所谓空间性,是指为了获得更多的承载空间和工程落脚点,建设用地不仅可以平面利用,而且可以多层化、高层化或者向地下发展。

5.始终以安全为第一目标

铁路运输安全是铁路管理的永恒主题。铁路用地管理必须围绕和适应这个主题,把安全放在第一位,作为全部工作的重中之重,铁路土地资产管理同样必须首先满足这一要求。铁路用地是铁路企业的资产组成部分,如何发挥这部分资产的效能,是铁路土地管理部门所考虑的基本问题之一。 

就铁路用地管理来说,其涉及的法律规章制度范围较广,既有国家法律、国务院的行政法规,也有各地人民政府颁布的地方性法规,还有铁道部单独或与其他部委联合颁发的规章,按法律效力主要有以下四个层次。

(1)宪法。宪法对我国国土资源的产权关系和利用都作出了明确规定。宪法第10条规定,“城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”等这些规定,构成了我国国土资源立法的基本依据。

(2)单行法律。我国全国人民代表大会及其常务委员会所制定的规范性文件,其效力仅次于宪法和基本法律,如《铁路法》、《铁路留用土地办法》、《土地管理法》等。

(3)法规。一是行政法规,是由国务院颁布的有关铁路土地法律实施细则,以及铁路土地行政管理过程中的一些具体问题的规范性文件,如《财政部、国土资源部、中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》、《确认土地所有权和使用权的若干规定》等;二是地方法规,即地方权力机关——省、自治区、直辖市及省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会,结合本地实际情况依照宪法、法律所制定的有关国土资源开发利用和保护的规范性文件,如《北京市铁路干线两侧隔离带规划建设管理暂行规定》《浙江省人民政府关于印发<浙江省铁路用地管理办法>的通知》等。

(4)规章,比如《铁路专用线专用铁路管理办法(试行)》等。

尽管我国关于铁路用地的法律法规比较全面,但是仍旧存在很多不完善的地方,在许多方面已经呈现出明显的滞后性。例如,有些甚至还从1950年启用直到现在,比如《铁路留用土地办法》自1950年颁布以来未作过修改,《铁路用地管理办法》自1992年颁布施行以来一直未作全面修改,而国家的《土地管理法》自1986年6月25日六届全国人大常委会第十六次会议通过以来,已分别于1988年12月29日、1998年8月29日、2004年8月28日经历了三次修改工作。这些滞后性为现实中的操作也带来了不便,比如铁路用地对站区、居住区规划有一定的期限,所以新建铁路通车后有大量的留用土地。 



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